Wojna o depozyty

W drugiej fazie konsolidacji finansów publicznych fiskus zabierze bankom komercyjnym prawie 5 mld zł depozytów od instytucji publicznych. Banki chcą odwojować w Senacie przynajmniej depozyty sądowe.

Minister finansów będzie mógł czasowo korzystać z pieniędzy złożonych jako depozyty sądowe. Chodzi o kwoty wpłacane jako zabezpieczenie roszczeń, wadia, kaucje etc. Muszą być jednak zwrócone wraz z odsetkami na każde żądanie sądu.

Na ostatnim posiedzeniu Sejm, zgodnie z projektem rządowym, znowelizował ustawę o finansach publicznych. Celem zmian jest konsolidacja środków publicznych. „Konsolidacja przyczyni się do obniżenia długu publicznego i redukcji kosztów jego obsługi oraz zmniejszenia potrzeb pożyczkowych państwa pokrywanych emisją obligacji skarbowych” – czytamy w uzasadnieniu projektu.

Nowelizacja rozszerza krąg instytucji publicznych, które mają obowiązek lokowania wolnych środków w formie depozytu u ministra finansów. Obowiązkiem tym obejmuje zakłady budżetowe, państwowe instytucje kultury, Polską Akademię Nauk, publiczne zakłady opieki zdrowotnej, wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej, a także sądy w zakresie przyjmowanych przez nie depozytów sądowych. Jednostki te lokowały dotychczas wolne środki finansowe w prywatnych bankach komercyjnych. Po nowelizacji będą musiały wpłacać je na konta państwowego Banku Gospodarstwa Krajowego, który włączy je w mechanizm finansowej obsługi długu publicznego.

Rząd zapewnia, że posiadacze środków nie stracą: pieniądze na rachunku w BGK mają być oprocentowane, a BGK ma zapewnić dzienne naliczanie odsetek i ich okresową kapitalizację. Depozyty sądowe będą zwracane wraz z odsetkami na każde żądanie sądu.

Podobnym mechanizmem zostaną objęte instytucje samorządowe. Rząd powołał się na przykład Irlandii i Finlandii, które również skoncentrowały środki publiczne w instytucji odpowiedzialnej za zarządzanie długiem publicznym.

PiS głosowało w Sejmie przeciwko ustawie.

– Jesteśmy przeciwni przejęciu depozytów sądowych przez BGK, bo są to środki prywatne, nie publiczne. Obawiamy się też, że położenie przez ministra finansów ręki na środkach Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska spowoduje ich blokadę. Tak było w 2013 r., gdy rząd wstrzymywał się z uruchomieniem środków Funduszu Pracy, żeby nie zwiększać poziomu długu – tłumaczy poseł Henryk Kowalczyk z PiS.

Fiskus tnie koszty

Obecna sytuacja jest nieefektywna z punktu widzenia zarządzania środkami publicznymi oraz płynnością finansów publicznych. Powoduje ona powstanie niepotrzebnych kosztów wskutek większej emisji długu Skarbu Państwa oraz różnicy pomiędzy kosztem zobowiązań zaciąganych przez Skarb Państwa a oprocentowaniem krótkoterminowych lokat jednostek sektora finansów publicznych w bankach – argumentuje rząd w uzasadnieniu do projektu ustawy. Rzecz w tym, że minister finansów, aby płynnie finansować zadania budżetowe, musi pozyskiwać środki na rynku poprzez sprzedaż skarbowych papierów wartościowych bankom i innym podmiotom. Część pozyskanych w ten sposób środków to pieniądze ulokowane przez rozmaite instytucje publiczne w bankach, a więc środki publiczne. Krótko mówiąc, fiskus pożycza na rynku własne pieniądze, płacąc bankom odsetki.

Kwota wolnych środków jednostek publicznych zdeponowanych w bankach komercyjnych wynosi obecnie ok. 3,0 mld zł, do czego należy doliczyć 1,5 mld depozytów sądowych. Po konsolidacji potrzeby pożyczkowe budżetu w 2015 r. obniżą się, według wyliczeń rządu, o ok. 4,5 mld zł, a docelowo – o 5,5 mld złotych. Dług publiczny będzie niższy o 3,0 mld zł i wyniesie o 0,2 proc. mniej w relacji do PKB.

Kto tu właścicielem?

Ustawa będzie rozpatrywana na rozpoczynającym się dziś posiedzeniu Senatu. Batalia skoncentruje się na depozytach sądowych. Zastrzeżenia ma Związek Banków Polskich. Pierwsze kontrowersje w tej sprawie pojawiły się, zanim jeszcze projekt trafił pod obrady rządu, na Komitecie Stałym Rady Ministrów.

Stanowisko przeciwne przesunięciu depozytów do BGK przedstawiło w czerwcu Rządowe Centrum Legislacji, któremu szefuje Maciej Berek. W opinii RCL przewija się zarzut, że przesunięcie depozytów sądowych na rachunek depozytowy ministra finansów w BGK i wykorzystywanie ich do rolowania długu narusza prawo własności, a więc jest niezgodne z Konstytucją. Także według konstytucjonalisty dr. hab. Marcina Wiącka, regulacja godzi w konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony własności i innych praw majątkowych oraz narusza zasady poprawnej legislacji.

Państwo nie powinno, jego zdaniem, wykorzystywać konstrukcji depozytu sądowego do celów, którym tak naprawdę służy emisja papierów skarbowych. Wszak chodzi tu o uzyskanie pożyczki od obywateli.

Depozyt sądowy, jeśli dotyczy pieniędzy lub rzeczy oznaczonych co do gatunku, posiada cechy umowy przechowania nieprawidłowego, do którego kodeks cywilny (art. 845 kc) nakazuje stosować odpowiednio przepisy o pożyczce. Według prawników, ta umowa charakteryzuje się tym, że następuje przeniesienie własności środków na przechowawcę, w wypadku depozytu sądowego – na Skarb Państwa. Przechowawca może nimi rozporządzać, ale musi je zwrócić w określonym przepisami terminie, zaś składający depozyt uzyskuje roszczenie o wydanie równowartości zdeponowanych środków.

Wiącek nie kwestionuje, że właścicielem depozytów sądowych staje się Skarb Państwa, jednak przekonuje, że nie powinien nimi rozporządzać w celu uzyskania korzyści budżetowych.

– Z ekonomicznego punktu widzenia pieniądze w depozycie sądowym pozostają w dalszym ciągu pieniędzmi, które „należą” do składającego, stanowią element jego mienia. Nie powinny więc być traktowane jako „własność” Skarbu Państwa – twierdzi dr Wiącek.

– Funkcją depozytu sądowego jest piecza nad środkami pieniężnymi. Celem gospodarczym nie jest czerpanie zysku przez żadną ze stron – dodaje.

Konstytucjonalista zaznacza, że korzystanie z cudzego kapitału w zamian za odsetki stanowi pożyczkę, a nie depozyt. Tylko że obie instytucje dzieli tylko cieniutka linia, różnią się głównie celem.

– To, że minister finansów sięga po prywatne pieniądze, aby się kredytować, stanowi niebezpieczny precedens. Może to świadczyć, że przewiduje trudności z finansowaniem długu – uważa ekonomista, ekspert w dziedzinie finansów publicznych, dr Marian Szołucha z Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie.

Niektóre sądy też krytykują propozycje rządowe. Dziewięć sądów rejonowych z Warszawy, Krakowa, Torunia i Łodzi, które wzięły udział w ankiecie rozesłanej przez Instytut Analiz Rynkowych, krytycznie oceniło „przeprowadzkę” depozytów z banków komercyjnych do BGK. Uzasadniały to obawą wzrostu kosztów i pogorszenia obsługi depozytów, a także zamieszaniem związanym ze zmianą banku. Rząd uspokaja, że nie grozi nam powrót do kas sądowych. Podkreśla też, iż po zmianach oprocentowanie depozytów sądowych w Polsce zostanie wyrównane.

Aktualnie BGK prowadzi rachunki sum depozytowych blisko 180 z 298 sądów.

Według senatora Grzegorza Biereckiego (PiS), konsolidacja finansów publicznych jest posunięciem racjonalnym, a burza wokół depozytów sądowych jest fragmentem szerszej „wojny o depozyty” między fiskusem a sektorem bankowym. Dotychczas środki te poprawiały płynność prywatnych banków, często zagranicznych, a po konsolidacji zwiększą płynność budżetu państwa.

– Banki komercyjne tracą „łatwe pieniądze”, więc zrozumiałe, że są niezadowolone – twierdzi Bierecki. Przypomina też, że w przeciwieństwie do banków komercyjnych, BGK nie może upaść, ponieważ – jako bank obsługujący finanse publiczne – jest wyłączony spod dyrektywy bankowej.

Stan depozytów sektora bankowego na koniec 2013 r. wynosił blisko 980 mld zł i wzrósł w ciągu roku o prawie 50 mld złotych. Środki, które odpłyną z sektora bankowego w związku z konsolidacją, stanowią ok. 4,7 mld zł, a więc zaledwie 0,5 proc. stanu depozytów bankowych. Depozyty sądowe stanowią około jednej trzeciej tej kwoty.

Komisje senackie: Budżetu i Finansów Publicznych oraz Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej, rekomendują przyjęcie ustawy bez poprawek.